Một số kiến nghị trong hợp tác công – tư để thực hiện chương trình việc làm công ở Việt Nam

Print Friendly

Tóm tắt: Chương trình việc làm công là một trong những chương trình có ý nghĩa nhân văn sâu sắc, hướng đến hỗ trợ tạo việc làm và thu nhập cho các đối tượng người nghèo, giúp họ dần ổn định cuộc sống, đảm bảo các chức năng của an sinh xã hội (bảo vệ, phòng ngừa và thúc đẩy cơ hội). Trong quá trình tổ chức thực hiện chương trình việc làm công, Nhà nước và của các đối tác xã hội có vai trò rất quan trọng và ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả của chương trình. Bài viết tập trung làm rõ bản chất việc làm công và vai trò hợp tác công tư trong việc làm công để đưa ra một số khuyến nghị áp dụng cho Việt Nam trong thời gian tới.

1. Quan niệm về việc làm công và các đối tác tham gia

Quan niệm về việc làm công: Việc làm công thực chất là việc làm tạm thời do Nhà nước thiết kế, quản lý và chi trả bằng nguồn ngân sách Nhà nước hoặc thông qua hệ thống tài chính của chính quyền các cấp nhằm tạo việc làm cho người lao động bị mất việc làm, thất nghiệp do khủng hoảng kinh tế hoặc cho người lao động yếu thế do sức khỏe hoặc thiếu kỹ năng lao động, không đáp ứng được đòi hỏi của thị trường. Trong phạm vi bài viết này tác giả sử dụng khái niệm việc làm công của Ngân hàng thế giới (WB) “Chương trình việc làm công (public workfare) là cung cấp việc làm tạm thời ở mức lương thấp chủ yếu là để người lao động không có tay nghề tham gia vào các dự án tập trung lao động như xây dựng đường bộ và bảo dưỡng, cơ sở hạ tầng thủy lợi, trồng rừng và bảo tồn đất, và nhiều hơn nữa …”

Khái niệm các đối tác xã hội: Đối tác xã hội có thể hiểu là các tổ chức “tư” cùng tham gia với nhà nước trong việc “công” nhằm phát huy thế mạnh của của khu vực tư nhân trong các dự án “công”. Tại Việt Nam, cụm từ “xã hội hóa” hay “nhà nước và nhân dân cùng làm” được biết với ý nghĩa tương tự như cụm từ “đối tác xã hội” hay “hợp tác công tư” mà Ngân hàng thế giới hay các nước khác vẫn dùng. Xã hội hóa hiểu một cách chung nhất là Nhà nước mong muốn các tổ chức, cá nhân khu vực nằm ngoài hệ thống cơ quan nhà nước thay thế hoặc hợp tác với khu vực nhà nước để tham gia vào một số hoạt động/dịch vụ của nhà nước.

Sự tham gia của các đối tác xã hội: Sự tham gia của các đối tác trong chương trình việc làm công thường là những hoạt động hợp tác Nhà nước và tư nhân (PPPs) trong những ngành liên quan đến cơ sở hạ tầng quốc gia. Trong trường hợp hợp tác giữa nhà nước và tư nhân, khu vực Nhà nước có thể thực hiện việc điều tiết các dịch vụ công. Bên cạnh đó, Nhà nước có thể được lợi từ những kinh nghiệm/năng lực hoặc vốn của các công ty tư nhân [1]. Mặt khác, khu vực tư nhân có thể tham gia vào những lĩnh vực kinh doanh mới và thu lợi nhuận từ sự hỗ trợ của chính sách công.

  1. Vai trò của Nhà nước và các đối tác xã hội trong việc tham gia tổ chức thực hiện chương trình việc làm công

Quy định về việc làm việc làm công ở Việt Nam: Quy định về chương trình việc làm công đã được Chính phủ cụ thể hóa thông qua Luật việc làm năm 2013. Điều 18, Luật Việc làm năm 2013 đã quy định:

  1. Chính sách việc làm công được thực hiện thông qua các dự án hoặc hoạt động sử dụng vốn nhà nước gắn với các chương trình phát triển kinh tế – xã hội trên địa bàn cấp xã, bao gồm:
  2. a)Xây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp và diêm nghiệp;
  3. b)Xây dựng cơ sở hạ tầng công cộng;
  4. c) Bảo vệ môi trường;
  5. d) Ứng phó với biến đổi khí hậu;

đ) Các dự án, hoạt động khác phục vụ cộng đồng tại địa phương.

  1. Các dự án, hoạt động quy định tại khoản 1 Điều này khi thực hiện lựa chọn nhà thầu theo quy định của pháp luật về đấu thầu, trong hồ sơ mời thầu hoặc hồ sơ yêu cầu phải quy định nhà thầu tham dự thầu đề xuất phương án sử dụng lao động thuộc đối tượng quy định tại khoản 1 Điều 19 của Luật này.
  2. Chính phủ quy định chi tiết việc tổ chức thực hiện chính sách việc làm công.

Theo quy định trên có thể thấy, Chính phủ giữ vai trò chủ đạo trong việc quyết định, thiết kế, tổ chức thực hiện chương trình việc làm công. Đồng thời là cơ quan chịu trách nhiệm phân bổ ngân sách cho việc thực hiện chương trình. Tuy nhiên, Chính phủ không phải là cơ quan trực tiếp thực hiện các chương trình việc làm công. Việc thực hiện chương trình này được quy định theo luật về đấu thầu. Cơ quan trúng thầu sẽ chịu trách nhiệm thực hiện chương trình dưới sự giám sát, quản lý và nguồn ngân sách của Chính phủ (Khoản2).

Điều 19 Luật này cũng quy định đối tượng tham gia của chương trình tập trung vào nhóm người nghèo, người dân tộc thiểu số, người chưa có việc làm… tại địa phương có chương trình. Bên cạnh đó, luật này cũng nhấn mạnh trách nhiệm đối với các cơ quan, tổ chức (nhà thầu chịu trách nhiệm thực hiện chương trình) sử dụng nguồn lao động nêu trên để tạo công ăn việc làm và tăng thu nhập cho họ. Đây là cơ sở pháp lý quan trọng để Nhà nước và các đối tác xã hội hợp tác với nhau.

Vai trò của Chính phủ trong tổ chức thực hiện chương trình việc làm công

Đối với chương trình việc làm công, có thể coi Chính phủ giữ vai trò chủ đạo trong việc thiết lập, quy định Luật, chính sách và nguồn ngân sách của chương trình việc làm công. Trong những năm qua, Chính phủ Việt Nam không ngừng đổi mới Luật việc làm. Luật việc làm năm 2013 đã quy định về Chương trình việc làm công ở Việt Nam. Những quy định này góp phần giúp cho chính quyền các địa phương có thể triển khai chương trình, tạo việc làm cho người lao động yếu thế để họ nâng cao thu nhập và tài sản.

Chính phủ cũng giữ vai trò chủ đạo trong việc quyết định nguồn ngân sách thực hiện chương trình việc làm công. Bên cạnh đó, ngân sách cho chương trình cũng được huy động từ các nguồn khác như: Quỹ quốc gia giải quyết việc làm, ngân sách của các địa phương từ cấp tỉnh/huyện/xã, viện trợ từ các tổ chức quốc tế…

Vai trò của các Bộ ngành, cơ quan liên quan, ví dụ: Bộ Lao động-Thương Binh và Xã hội; Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Tài Chính, Bộ Xây dựng… Tuy nhiên, vẫn có nhiều thách thức đặt ra trong quá trình hợp tác giữa các Bộ ngành bởi sự khác biệt về chuyên môn và vai trò, nhiệm vụ. Đồng thời, đó là thách thức trong quá trình hợp các giữa các bên tham gia.

Chính phủ chịu trách nhiệm phân bố chương trình việc làm công đối với các tỉnh. Điều này tạo nên tính chủ động và khả năng thực hiện ở các tỉnh. Tuy nhiên, trong quá trình này, Chính phủ cũng phải đưa ra được các Thông tư hướng dẫn để chính quyền địa phương các cấp có thể thực hiện thuận lợi, dễ dàng hơn.

Vai trò của Chính phủ thường thể hiện cụ thể qua các cấp:

Đối với cấp Trung ương: (1) Cung cấp các quy định, hợp tác chung; (2) Thiết kế nội dung chính của chương trình; (3) Hướng dẫn thực hiện; (4) Thiết kế công cụ cho giám sát và đánh giá; (5) Chịu trách nhiệm giám sát và đánh giá dự án; (6) Cung cấp các hỗ trợ kỹ thuật cho việc thực hiện; (7) Quản lý tài chính chương trình; (8) Tiếp cận việc đóng góp nguồn lực của Chính phủ và các nhà tài trợ.

Đối với cấp tỉnh: (1) Giám sát chung việc thực hiện của chương trình việc làm công; (2) Cung cấp tài chính đã được phê duyệt của dự án và/hoặc các nhóm hưởng lợi; (3) Phát triển kế hoạch thực hiện và ngân sách hàng năm; (4) Chi tiêu tài chính theo ngân sách; (5) Duy trì hồ sơ tài chính; (6) Cung cấp hỗ trợ kỹ thuật; (7) Giám sát và đánh giá các hoạt động.

Đối với cấp huyện: (1) Giám sát việc thực hiện chương trình việc làm công; (2) Cung cấp trực tiếp và hỗ trợ cho tổ chức địa phương; (3) Cung cấp hỗ trợ kỹ thuật; (4) Lựa chọn dự án trong sự hợp tác với cộng đồng; (5) Chuẩn bị hệ thống giám sát và đánh giá; (6) Chuẩn bị đề xuất cho việc phân phối kinh phí; (7) Đảm bảo chi tiêu kinh phí; (8) Tiếp nhận và xem xét kết quả đánh giá; (9) Chuẩn bị quá trình báo cáo.

Đối với cấp xã: (1) Xác định tiền chất lượng/ chất lượng dự án và nhóm hưởng lợi; (2) Giám sát việc thực hiện;(3) Duy trì việc ghi chép hồ sơ; (4) Đảm bảo thời hạn chi trả của dự án; (5) Giao tiếp với các thành viên để xác định nhu cầu của họ; (6) Quản lý việc thực hiện theo ngày.

Đối với cộng đồng/ thôn, bản: (1) Xác định dự án và nhóm hưởng lợi; (2) Cung cấp dữ liệu về nhóm cộng đồng liên quan; (3) Tham gia giám sát chương trình. Tại một số quốc gia, Chính quyền địa phương cấp xã và cộng đồng đóng vai trò then chốt trong việc xác định các dự án việc làm công. Họ đề xuất cho chính quyền khu vực, vùng bao gồm các thông tin về nhóm việc làm, độ dài của chương trình và ngày công. Họ cùng đồng tài trợ bằng việc đóng góp vật chất cho chương trình.

Vai trò của các tổ chức quốc tế, NGOs trong tổ chức thực hiện chương trình việc làm công

Các tổ chức quốc tế, NGOs thường được biết đến với vai trò là các tổ chức hỗ trợ kỹ thuật trong quá trình thiết lập và thực hiện chương trình việc làm công. Bên cạnh đó, các tổ chức nêu trên cũng thể hiện vai trò trong việc hỗ trợ tài chính cho các dự án hoặc các nhóm đối tượng tham gia chương trình.

Ở Việt Nam, có nhiều tổ chức quốc tế, NGOs đã thực hiện tốt vai trò này, bao gồm UNDP, WB, ILO… Dựa trên những hỗ trợ kỹ thuật, Chính phủ có thể tính toán được những yếu tố có ảnh hưởng đến kết quả của chương trình này. Các đối tác bên ngoài có thể tham gia việc thực hiện, các hoạt động như là liên lạc với các chương trình khác, giúp đỡ việc tiếp cận.

Vai trò của các đối tác xã hội được thể hiện ở các cấp độ sau:

+ Đơn vị/ cơ quan/ tổ chức đứng ra tổ chức thực hiện chương trình có vai trò rất quan trọng trong việc đảm bảo thành công của chương trình. Do dó họ phải đủ năng lực phân công, kiểm tra giám sát, phối kết hợp giữa các đơn vị. Bên cạnh sự đó, cần phát huy được trách nhiệm của người tham gia, đảm bảo mức chi trả tiền công hợp lý để giúp người lao động đảm bảo cuộc sống tối thiểu trong suốt quá trình.

+ Đối tượng hưởng lợi (người dân tham gia làm việc trong các chương trình) có vai trò thực hiện nghiêm túc, cần tự nguyện tham gia các công việc phù hợp với năng lực cá nhân. Trong quá trình làm việc, ngoài mục đích tạo thu nhập để đáp ứng nhu cầu cuộc sống trước mắt, cần tích cực trau dồi kinh nghiệm và kỹ năng để có cơ hội tìm kiếm được việc làm ổn định sau khi ra khỏi chương trình.

+ Các tổ chức chính trị – xã hội đóng vai trò như một cơ quan giám sát, đánh giá độc lập quá trình triển khai thực hiện. Hoạt động của các tổ chức này đảm bảo mức độ và khả năng thành công của các hoạt động, hạn chế mức độ lãng phí và kiểm soát được các hiện tượng tham nhũng từ các nhà quản lý và thái độ trông chờ, ỷ lại từ phía người dân.

3. Hợp tác công – tư về nguồn tài chính thực hiện chương trình

Mô hình tài chính cho chương trình việc làm công thường được thể hiện ở các dạng sau:

– Mô hình truyền thống: nhà nước trực tiếp thực hiện: Theo truyền thống, Chính phủ trực tiếp chi trả và thực hiện chương trình việc làm công thông qua các cấp từ Trung ương, tỉnh, huyện, xã. Đôi khi đơn vị quản lý chương trình được thiết lập ở cấp quốc gia hoặc các phòng ban riêng biệt được thành lập để thực hiện chương trình. Mô hình này thường gắn liền với một hình thức tổ chức tập trung hóa quyền lực.

Chính phủ chi trả nhưng việc thực hiện bởi các NGOs, khu vực tư nhân và tổ chức cộng đồng: Chính phủ chi trả nhưng thuê các NGOs hoặc các tổ chức trẻ, cộng đồng hoặc các nhà thầu với quy mô nhỏ, trung bình từ khu vực tư nhân. Những tổ chức này thường được gọi là “đối tác thực hiện” và họ thực hiện dự án dưới sự quan sát của Chính phủ. Hệ thống này đặc trưng bởi hình thức tổ chức phi tập trung hóa quyền lực.

Hệ thống cung cấp kết hợp: Đó là sự kết hợp đa dạng của hai hệ thống được mô tả ở trên: chương trình được đồng tài trợ bởi chính phủ và các nhà tài trợ và được thực hiện bởi các nhà thầu; chương trình đồng tài trợ bởi chính phủ và các cơ quan thực hiện; chương trình được quản lý bởi một nhóm, quỹ xã hội và được thực hiện bởi cộng đồng… tùy thuộc vào mức độ phức tạp của các chương trình, có thể được thực hiện bởi một liên kết giữa chính phủ, cộng đồng, nhà thầu…

Ngân sách tương ứng với đối tượng chương trình và được xác định bởi chính phủ và các nhà tài trợ. Một chương trình mà kinh phí dựa vào chính phủ có thể bao gồm các hình thức sau:

Bên cung: Chính phủ phân chia nguồn quỹ dựa vào các cơ quan thực hiện theo mục tiêu, tiêu chuẩn như quy mô dân số, mức độ nghèo đói, định hướng cầu lao động, phân bổ ngân sách trước đó…

Bên cầu: Chính phủ giành kinh phí cho dự án dựa trên ngân sách và yêu cầu chi trả bởi cơ quan thực hiện. Theo mô hình này, chính phủ đưa ra giả định về hoạt động của chương trình ở các cấp khác nhau về cường độ và đối tượng. Việc phân phối quỹ được thực hiện dựa trên khả năng tài chính từ nguồn nội bộ và các nhà tài trợ để lấp khoảng trống kinh phí.

  1. Một số kiến nghị

Như vậy, Chương trình việc làm công đã và đang được thực hiện tại nhiều nơi trên thế giới với nhưng phương pháp, hình thức tổ chức thực hiện khác nhau. Với mỗi mô hình, vai trò của Chính phủ, các tổ chức đối tác luôn hiện hữu.

Tại Việt Nam, Chương trình việc làm công đã được thông qua và quy định tại Luật Việc làm năm 2013. Luật này quy định vai trò của Nhà nước và các nhóm, tổ chức trong việc thực hiện chương trình việc làm công. Theo đó, Nhà nước giữ vai trò chủ đạo trong việc tổ chức thực hiện chương trình. Các đối tác xã hội tham gia trong quá trình thực hiện và giám sát. Hợp tác công – tư trong quá trình tổ chức thực hiện chương trình việc làm công có thể đáp ứng các yêu cầu sau:

Thứ nhất, hợp tác công tư sẽ khắc phục tình trạng tách biệt công – tư hiện nay, đảm bảo kết nối hai khu vực này trong việc thực hiện các mục tiêu về an sinh xã hội, góp phần năng động hóa khu vực công

Thứ hai, đối tác tư nhân với lợi thế về năng lực tài chính, khả năng kỹ thuật, nguồn nhân lực và kinh nghiệm sẽ thúc đẩy việc áp dụng thành công các chính sách, chương trình, dự án về an sinh xã hội; tăng cường hiệu quả của các chương trình trợ giúp xã hội, các dịch vụ xã hội, giải quyết việc làm, tạo thu nhập cho người lao động.

Thứ ba, hợp tác công – tư trong lĩnh vực an sinh xã hội góp phần giảm gánh nặng cho ngân sách và đầu tư của Chính phủ; chia sẻ các rủi ro về tài chính và nguồn lực về chương trình, dự án an sinh xã hội.

Thứ tư, việc áp dụng phương thức, phương pháp quản lý tiên tiến, kỹ năng vận hành, nhân lực cao của khu vực tư nhân, kể cả tư nhân nước ngoài vào việc cung ứng dịch vụ công cộng sẽ thúc đẩy quá trình hiện đại hóa và tiến tới xóa bỏ bao cấp các dịch vụ công, trong đó có các dịch vụ liên quan đến an sinh xã hội.

Thứ năm, thông qua hình thức hợp tác công – tư, Chính phủ cũng sử dụng các biện pháp ưu đãi và bảo đảm đầu tư thông qua ưu đãi thuế, quyền bảo đảm cung cấp các dịch vụ công cộng trong hợp đồng PPPs, góp phần hoàn thiện môi trường đầu tư, thể chế, chính sách trong lĩnh vực an sinh xã hội.

Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện chương trình việc làm công, để đảm bảo tính hiệu quả của chương trình, cần có cơ chế giám sát, đánh giá việc thực hiện chương trình một cách minh bạch và đảm bảo được quyền lợi của các nhóm đối tượng hưởng lợi cũng như thúc đẩy quá trình phát triển kinh tế – xã hội của các địa phương được hưởng lợi từ chương trình nói riêng và kinh tế-xã hội cả nước nói chung./.

 ThS Triệu Thị Phương, CN Trịnh Thị Kim Liên

TÀI LIỆU THAM KHẢO

  1. Báo cáo Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) năm 2007.
  2. Luật Việc làm 2013.
  3. Ngân hàng phát triển châu Á (ADB), 08/2008. Mối quan hệ Đối tác Nhà nước – Tư nhân.
  4. Ngân hàng phát triển châu Á (ADB), 06/2006. Kỷ yếu Hội thảo Hợp tác công tư PPPs, Dự án Nâng cao Hiệu quả Thị trường cho người nghèo.
  5. Carlo Del Ninno, Klanidhi Subbarao and Annamaria Milazzo, How to make public works work: A review of experiences, May 2009.
  6. The World Bank, Public works as a Safety Net: Design, Evidence and Implementation.

[1] Xem thêm: OECD 2007